旅馆业公安行政许可制的设立考量
Date:2017/8/14 浏览人数:83

一、旅馆业公安行政许可制的设立考量

(一)旅馆业公安行政许可的概念与特征

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政许可制是国家对相关社会要素进行控制和管理的相对温和的一种制度,被众多国家广泛采用。行政许可的存在,其根本宗旨是维护社会稳定,保障公共安全,实现社会有序运转。公安机关作为保障国家和社会安全的重要行政部门,相关的法律、法规及规章赋予了其较为广泛的行政许可权。在《公安机关行政许可工作规定》中,没有明确对公安行政许可进行定义。

结合相关理论及具体工作实践,公安行政许可是指“公安行政主体在公安行政管理活动中,根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事公安行政许可活动的行为”.

①旅馆业公安行政许可即为旅馆业的特种行业许可。《江苏省特种行业治安管理条例》第十一条规定:“从事旅馆业经营,应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》。”特种行业是公安的内部术语。特种行业许可证即为公安行政主体对特种行业的行政许可证明。只有依法取得公安机关颁发的特种行业许可证,旅馆业才能依法进行经营活动。

旅馆在设立时,需要经过工商行政机关和公安行政机关的的许可。其中关于公安行政权力与旅馆业的行政许可制度的设定,属于公安行政许可的范畴,是公安行政许可的具体类别,其与行政许可是整体与部分的关系。要明确旅馆业行政许可的具体制度,在理清行政许可概念的同时,还应认识旅馆的具体概念和范畴。

《旅馆业治安管理办法》第二条规定:“凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等(下文统称旅馆),不论是国营、集体经营,还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营,不论是专营还是兼营,不论是常年经营,还是季节性经营,都必须遵守本办法。”《旅馆业治安管理办法》规定的旅馆范围较为宽泛,只要能接待旅客住宿的场所就属于旅馆行业范围,受《旅馆业治安管理办法》调整。综合上述概念,旅馆业公安行政许可,应是指公安行政主体在对所有属于接待旅馆住宿的经营场所进行公安行政管理活动过程中,根据从业人员的申请,经依法审查,准予相关当事人从事旅馆行业经营活动的行为。

旅馆业的公安行政许可是公安行政权力涉及的众多行政管理权限的一种。因此,旅馆业的公安行政许可在具有普通行政许可的全部特征的同时,其自身又拥有别于普通行政许可的特征:

①第一,旅馆业的公安行政许可是公安行政主体对旅馆业的管理行为。区别于内部的管理行为,旅馆业的公安行政许可是公安行政主体对旅馆业的外部管理行为,其通过审批、检查、处罚等一系列的行政手段,对旅馆业的从业资格、从业状态及具体从业行为进行审查及核准、检查,从而实现公安行政权力对旅馆行业的监督和管理。

第二,旅馆业的公安行政许可是授益性的行政行为。旅馆行业的从业主体向公安行政机关提交相关的审批材料,公安行政机关对其进行审查。审查一旦通过,表明行政相对人符合法律规定的相关条件,就获得从事经营旅馆行业的资格。公安行政许可,是对旅馆从业主体进入该行业的授权行为,赋予其从事该行业的资格。如无公安行政主体实施相关的行政审批行为,任何个体是禁止从事经营旅馆业,且此种资格除依据法定的程序和条件外,不得私自转让。

第三,旅馆业的公安行政许可是依申请的行政行为。区别于主动赋予权利的依职权式的行政许可行为,旅馆业的公安行政许可是依申请的行政行为。这一行政行为的实施,以相对人向公安行政主体提出申请为前提。如果没有相对人的申请,则公安行政主体不得主动实施该项行政行为。旅馆行业的性质,决定了旅馆行业的公安行政许可是一种被动的行为,是根据旅馆从业主体的意愿而产生的一种后发行为。公安行政主体只需依据相关法律的规定,对旅馆行业从业主体提供的资格及条件进行对照审查。

第四,旅馆业的公安行政许可是要式的行政行为。相较于非要式的行政许可行为,旅馆业的公安行政许可有着法律规定的程序和条件,必须遵照相应的程序进行审核,并以正规的文书、格式、印章等形式进行核准。审核通过后,需颁发相应的行政许可证件,作为旅馆从业主体从事旅馆行业的依据。公安行政主体对于旅馆行业主体的行政许可申请,不得以口头的形式简易予以答复。

旅馆业的公安行政许可是一种解禁行为。旅馆业的公安行政许可是国家对旅馆业经营限制的一种解除。在限制解除之前,所有人是禁止从事旅馆行业的经营。一旦公安行政主体根据行政相对人的申请,对其予以许可,就解除了此种普遍的限制,恢复了行政相对人从事旅馆行业的行为自由。

(二)旅馆业公安行政许可制的基本考量

行政许可作为行政管理重要手段之一,对于维护公民人身财产安全和公共利益,加强经济宏观调控,保护并合理分配有限资源等方面,都具有无法替代的作用。有哪一个许可的设定不是用公共利益的名目来论证其必要性的呢?

①行政许可代表的是一种公权力,从权力的来源来讲,其源自于公民的权利的让渡,是一种为了更高的价值而做出的牺牲。故任何一种行政许可制度的存在,都必须结合具体的社会背景和法制条件,从其存在的原因和作用出发,定期探讨其存在的必要性和合理性。一种行政许可制度的存在,主要是基于以下一种或几种的利益考量:首先,社会危险的控制。这是行政许可最基本,也是最主要的作用。20 世纪80 年代,德国社会学家乌尔里希·贝克提出了 “风险社会”理论。贝克认为,在社会所决定并因此而产生出来的危险破坏和(或)取消福利国家现存的风险计算的既定安全制度时,我们就进入了风险社会。

②社会风险的出现,也催生了政府的出现。政府存在的意义就是保护其中公民的安全,防范危险的发生和对公民造成的侵害。而行政许可属于政府进行风险控制的重要手段。行政许可属于事前的监督管理方式,其本身作为一种具体的行政行为,主要目的是将那些对社会及公民来说必要或者是有益的,但同时又可能对社会的部分因素或者其他公民个人带来某些不利甚至危害性的活动纳入规范化的管理,置于行政部门的直接监控之下。行政许可具有审查与监督两个方面的内容,行政机关可以通过对自然人、法人或者其他组织从事行为的条件进行严格的审查,对相关行为进行必要的监督,排除可能产生对社会或个人带来危险的行为,维护社会秩序,保障自然人、法人或者其他社会组织的合法权益。

其次,社会资源的配置。在以市场为主导的经济条件下,市场主体通过有序参与经济活动,高效率的完成了社会绝大多数资源的配置。然而,在一些有限资源的领域,由于资源本身的稀缺,完全靠市场自发调节来配置资源,可能会导致稀缺资源被少数主体垄断,从而出现资源配置的严重不公以及资源配置的低效率。而在部分有限资源领域,政府通过行政许可的方式配置资源,已经成为世界各国的一种普遍方式。《行政许可法》第十二条第二项、第五十三条规定:实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。这样,有限的资源被集中在具有最良好资质的市场主体手中,有助于合理配置资源,实现社会资源效用的最大化。

最后,公信力证明的提供。在社会运转过程中,出于对社会公共利益或安全等方面的考量,某些岗位或者职责需要具有一定的资格或知识才能从事。这种资格或知识证明需要有公信力的第三方加以证明。为了使社会公众可以有效地获取信息,需要政府以许可的方式,确立相对人的特定主体资格或者特定的身份,使相对人获得合法从事涉及公众利益的经济、社会活动的某种能力,以此向社会证明或者提供信誉、信息。行政机关对特定事项或者活动进行登记并向社会公众提供渠道进行查询,社会公众就可以明确知道取得行政许可的当事人在某些方面的能力、条件以及其他信息,降低了人们在社会生活中搜寻相关信息所付出的成本,从而提高了经济、社会整体运行的效率。


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